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Primeira PPP federal pode ser licitada ainda este ano

publicado:  04/08/2008 06h00, última modificação:  02/06/2015 16h21

Brasília, 4/8/2008 - A primeira concessão federal por meio das chamadas PPPs – Parcerias Público-Privadas – pode ser licitada ainda neste ano. A informação é do coordenador de PPPs do Ministério do Planejamento, Isaac Averbuch.

Segundo o coordenador, a primeira parceria a ser executada deve ser a do Projeto de Irrigação Pontal. Localizado em Petrolina (PE), na região do semi-árido, que envolve um perímetro de mais de 33,5 mil hectares, dos quais cerca de 7,7 mil  hectares serão destinados à irrigação.

“Nós já realizamos duas audiências públicas para discutir a implementação dessa PPP e também conseguimos da Agência Nacional de Águas a elaboração dos parâmetros de qualidade para a prestação do serviço”, afirma Isaac Averbuch.

Ele acrescenta que o TCU deve expedir, proximamente, parecer favorável à licitação do Projeto Pontal. “A área técnica do TCU já se manifestou e em breve estaremos enviando os ajustes requeridos, que são mínimos, ao Ministro-Relator”, informou o coordenador.

Sobre a escolha de PPP ou concessão comum para obras e serviços públicos, o coordenador afirma que a análise é feita caso a caso. “A PPP é, na verdade, uma alternativa que o governo tem em relação à concessão tradicional. É escolhida a melhor opção dependendo do tipo de obra, duração da concessão, setor de atuação, dentre outros fatores”, explica.

Além do Governo Federal, alguns Estados e municípios estão desenvolvendo projetos por meio de parcerias público-privadas nas áreas de infra-estrutura e prestação de serviços.

Confira abaixo a entrevista feita pela Assessoria de Comunicação com o coordenador de PPPs do Ministério do Planejamento.

Qual é a previsão para que saia a primeira PPP federal?

Nós acreditamos que até o final do ano poderemos fazer a licitação do projeto Pontal. Outro projeto que está bem adiantado é o Datacenter a ser construído para atender o Banco do Brasil e Caixa Econômica e que também poderá ser licitado ainda este ano.

Da primeira carteira de projetos do PPP, de 2004 a 2007, nenhum projeto se concretizou ainda. Alguns saíram do plano, outros passaram a ser concessão. O que aconteceu para que nenhuma PPP, até hoje, estivesse efetivamente em andamento?

As PPPs são algo relativamente novo. Temos três anos de aprovação, mas é uma lei que, para se transformar em realidade, exige uma certa mudança de visão por parte dos agentes públicos e também do setor privado para absorver novas formas de contratação na Administração, além do próprio desenvolvimento dos projetos.

A modelagem de um projeto de concessão tradicional demora um pouco menos que uma PPP, mas também não se faz tão rápido. Por exemplo, nas usinas do Rio Madeira, os estudos necessários demoraram vários anos até se fazer a concessão.

Os projetos do PPP seguem o mesmo caminho: é necessário fazer os estudos de demanda, financeiros, ambientais, e de engenharia, e a modelagem jurídica, que é um pouco mais complexa.

Esta maior complexidade busca evitar problemas que possam surgir ao longo dos contratos, que geralmente são de longo prazo e nos quais, em caso de discussão sobre reequilíbrio contratual durante a execução do contrato, o Governo estaria em posição fragilizada. Assim, um pouco mais de tempo que se gasta na modelagem poupa muitos transtornos futuros.

Não se pode esquecer que, no caso da PPP, o governo dá uma contrapartida. Num projeto de longo prazo e de valor elevado é preciso definir indicadores de desempenho muito objetivos e facilmente mensuráveis e uma claríssima divisão de riscos, de acordo com o que determina a legislação. Nem sempre é uma tarefa simples definir estes indicadores e dividir riscos. Se este trabalho não é bem feito, acarreta ônus importantes para o governo.

Outro ponto importante e pouco lembrado é que, embora o processo de modelagem leve algum tempo a mais, a execução das obras é muito mais rápida, pois o setor privado não precisa seguir os trâmites que o governo segue e não tem as restrições de orçamento do setor público.

Além disso, como a empresa só começa a receber a contrapartida quando o serviço está plenamente disponível, há todo interesse do setor privado em concluir as obras o mais rápido possível. Por conta disso, o tempo que se gasta a mais antes da licitação é mais que compensado na execução do contrato.

Rediscutir contratos é mais fácil na concessão, em relação à PPP?

Não. Na verdade, procuramos evitar essa discussão nos contratos de PPP. Numa concessão, o empresário do setor privado tem que sustentar o serviço com sua própria receita. Por exemplo, numa concessão para uma empresa distribuidora de energia elétrica, o governo não vai investir nenhum dinheiro no empreendimento. A discussão quase sempre é relacionada apenas à tarifa e seus componentes.

No caso da contraprestação paga pelo governo, a discussão seria em torno do orçamento do próprio governo. Então, pra evitar essas pressões orçamentárias no futuro, é que temos de antecipar todas as possibilidades de desequilíbrio contratual, e colocar isso em uma divisão muito clara dos riscos para que não enseje, ao setor privado, dúvidas sobre os riscos que ele está suportando, e para que o setor privado possa, na licitação, fazer uma proposta segura. Essa segurança é boa tanto para o governo quanto para o empresário.

Em outros países que foram bem sucedidos na área de PPP, o processo também foi lento?

Sim, porque se trata de um processo de aprendizagem. Quando você vai discutir os indicadores de desempenho, é preciso ter muito cuidado. Um exemplo é a construção de prédio público que vai abrigar um órgão da administração. Se você previr que o ar condicionado nunca poderá passar de 22° C o ano inteiro, evidentemente, essa previsão vai gerar um custo.

O empresário, que poderá ser penalizado se não cumprir o índice de desempenho, seguirá a tendência de superdimensionar o gasto com ar condicionado, para que a temperatura não passe da condição estabelecida e ele não seja penalizado recebendo uma contraprestação menor que a contratada.

Já no caso de se estabelecer que a temperatura não poderá passar de 22° durante 20 horas por ano, os gastos com ar condicionado não vão mais precisar do mesmo superdimensionamento, porque o empresário deve utilizar um modelo de ar condicionado menor e mais barato, e cobrará uma contraprestação menor do governo, sem prejuízo na qualidade do serviço prestado.

Assim, esse tipo de conhecimento só vai sendo desenvolvido ao longo do tempo: o que se pode ou não exigir do empresário, o que o governo vai pagar ou não. Esse aprendizado leva certo tempo.

O que o governo projeta para os próximos anos em relação às PPPs?

Temos dois projetos bem próximos de sair: o Datacenter do Banco do Brasil, que teve um pequeno problema na licitação. Pelo fato de o projeto ser inovador, os responsáveis pela licitação foram muito severos na montagem do esquema de obrigações para o setor privado e, pela máxima contraprestação que seria proposta, não houve interessados em trabalhar por aqueles preços.

Então, tiveram que fazer pequenos ajustes no projeto. Mas o novo documento reformulado deve ser encaminhado ao TCU nos próximos dias e a expectativa é de que seja licitado ainda neste ano. Como o projeto já foi analisado e sofreu apenas alguns pequenos ajustes, a análise do TCU deve ser bem rápida.

Há ainda o Projeto Pontal, um plano de irrigação que também deve ser licitado este ano. Já realizamos duas audiências públicas, uma em Ribeirão Preto (SP), pólo do agronegócio, e uma outra em Petrolina (PE), na região do Vale do São Francisco, onde está a população afetada mais diretamente pelo projeto.

Um ponto importante desse projeto foi a ampliação das competências da Agência Nacional de Águas (Ana), para fiscalizar e regular projetos de irrigação. Essa medida dependia de uma alteração legislativa. A publicação da MP 437 de 29 de julho de 2008 resolveu este problema e dá um claro sinal aos investidores do interesse do governo no projeto.

Os projetos de irrigação, segundo a lei brasileira, são serviços públicos, e como haverá cobrança de tarifa e indicadores de qualidade de serviço, era preciso que houvesse uma agência reguladora para fiscalizar o cumprimento dessas exigências e verificar se a contraprestação poderá ser paga; ou, ainda, dizer em que áreas há problemas e que a contraprestação não será para integralmente.

Alguns especialistas dizem que a iniciativa privada não tem se interessado muito em projetos de PPP. Essa informação é correta?

Ao contrário. Nas audiências públicas que realizamos apareceram vários interessados, e eles nos falaram que já há, inclusive, consórcios sendo montados. E o interesse não é somente na esfera nacional, mas também internacional. Havia empresários do exterior presentes na audiência pública.

Eu e outros representantes do governo brasileiro estivemos no Congresso Mundial de Irrigação, em Zaragoza, na Espanha, onde pudemos conversar com empresários locais. Para nossa surpresa, eles já haviam visitado o site do Projeto Pontal para buscar mais informações. E o Banco do Nordeste também já apresentou um modelo de financiamento bastante atraente. Assim, está tudo pronto para esse projeto decolar.

Por que alguns projetos saíram da lista das PPPs, como a Ferrovia Norte-Sul e a BR-116, que viraram concessão simples?

No caso desses dois projetos, o governo achou que poderia fazer a concessão simples. Na verdade, uma opção por PPP ou concessão, em muitos casos, depende do interesse ou da conveniência de se fazer por um ou outro modelo.

Por exemplo, se você tem um projeto de concessão de 15 anos para uma estrada, a previsão é de um tráfego que não vai crescer muito nesse tempo. Nesse caso, o modelo mais adequado seria a PPP, porque seria necessário que o governo colocasse uma contraprestação.

Já no caso desse prazo ser alterado para 30 anos, poderíamos criar expectativa de um aumento de tráfego, o que permitiria que o projeto virasse uma concessão simples. Dependendo da situação, você pode fazer projetos por concessão simples ou por PPP. Isso é apenas uma opção do governo, não havendo obrigatoriedade de se seguir um modelo ou outro.

Os projetos retirados da chamada “Carteira de PPPs” são mantidos quando viram concessão?

Não. Às vezes, o governo considera que pode realizar o projeto sem contraprestação, sem colocar ali recursos públicos. Por exemplo, a BR-116, quando for licitada, será um projeto diferente do que nós concluímos como PPP. Este vai ser um projeto com outras obras, com outra duração de contrato. O plano teve de ser alterado para se tornar uma concessão comum, que seja atraente para o setor privado.

Quais as diferenças entre obra pública tradicional, concessão e PPP?

A PPP fica entre as duas outras modalidades. A concessão se auto-sustenta, como no caso na energia elétrica, onde a distribuidora cobra tarifa de seus usuários, paga seus investimentos e tira o seu lucro, atendendo a parâmetros de serviço estabelecidos pela agência reguladora, neste caso, a Aneel. Na concessão, o governo não gasta nada e, dependendo do caso, pode até arrecadar o valor da outorga .

Já no caso da obra pública, o governo faz tudo. É o caso, por exemplo, de uma estrada sem pedágio ou uma penitenciária. O governo não cobra nenhuma tarifa e paga pela obra e pela manutenção do serviço. 

Na PPP, há casos em que o governo paga tudo e há casos em que o governo paga uma parte da receita do concessionário. Em uma estrada com pedágio, por exemplo, o empresário cobra uma parte dos usuários e o governo pode complementar o que falta para tornar o investimento atrativo para a iniciativa privada.

Como essas questões serão definidas previamente, é preciso estabelecer, para os empresários, quais são os parâmetros de qualidade que eles terão de respeitar para que assim possam calcular os investimentos. Porém, esses parâmetros, ao contrário da obra pública, não são definidos em detalhes pelo governo; no caso da PPP, é exigido por lei apenas um projeto básico.

Falando assim, a impressão que dá, à primeira vista, é de que a PPP é menos complexa que a concessão ou a obra pública. Porém, na verdade, a PPP é mais detalhada, principalmente nos parâmetros de qualidade e na questão jurídica.

Outra questão fundamental nas PPPs é a divisão de riscos, exigida pela lei e estabelecida no contrato, para evitar questionamentos posteriores por parte do concessionário, buscando reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Qual a avaliação da implementação das PPPs?

Com certeza veremos mais PPPs começarem a sair do papel. Esse é um caminho natural.

Em outros países que também implantaram o modelo, ninguém começou fazendo muitos projetos ao mesmo tempo. Os que deram uma grande acelerada, sem experiência, pagaram um preço alto, porque isso é algo que deve ser construído paulatinamente.

Muitas pessoas avaliam apenas a esfera federal, mas no Brasil já temos Estados e municípios que estão desenvolvendo PPPs. Por exemplo, estamos próximos de firmar convênio com um Estado, para auxiliar na modelagem de um projeto.

Outros exemplos de adoção das PPPs estão no município de Rio das Ostras (RJ) e em alguns municípios paulistas que têm projetos na área de saneamento. Em Minas Gerais estão sendo modeladas parcerias em penitenciárias e rodovias. Pernambuco tem o projeto de uma ponte, e a Bahia tem um emissário submarino. Ou seja, no Brasil há vários lugares onde o modelo está despertando interesse.

Como a questão do orçamento é trabalhada nas PPPs?

Nós trabalhamos com o orçamento da contraprestação máxima do governo. Por exemplo, no Projeto Pontal, para a conclusão das obras, temos de fazer uma estimativa em relação à construção e à manutenção.

Nós apresentamos um fluxo de caixa, com uma determinada taxa de desconto ou de retorno, e apresentamos ao TCU, para análise. Então, o TCU estabelece o limite para a contraprestação máxima que o governo se disporá a pagar por um determinado serviço, em determinado prazo, e em determinadas condições.

Com esse trâmite, o empresário vai poder oferecer descontos com base no valor máximo que o governo coloca. Nós temos trabalhado, até agora, da seguinte maneira: os projetos são modelados com nossos recursos ou de entidades multilaterais e, na licitação o vencedor tem de ressarcir o valor dos projetos. Assim, não há o dispêndio com a contratação de consultorias muito dispendiosas.

No caso do Projeto Pontal, que tem grande importância social, o governo decidiu fazer a licitação na modalidade técnica e preço, na qual o maior peso (65%) será dado à integração de pequenos produtores. O critério de menor contraprestação pesará apenas 35% da pontuação atribuída aos licitantes.

Qual o ambiente mais favorável pra se desenvolver o crescimento do país: com mais investimento público, mais investimento privado, ou meio a meio?

Isso depende de cada país, de cada situação específica, da evolução histórica, e de cada setor envolvido.

Por exemplo, no setor de saneamento, o governo tem tradicionalmente um papel muito maior. Já no setor de energia elétrica, o governo privatizou uma parte, e, depois, achou que não precisaria ir mais adiante. O governo permite parcerias em que as estatais participam, mas não majoritariamente. São coisas que não têm uma regra imutável.

A PPP, na verdade, é mais uma alternativa de financiamento para o governo. Teremos sempre investimentos públicos diretos, privados diretos, ou por concessão do poder público na área de infra-estrutura e serviços; e a PPP é mais uma possibilidade que o governo tem de desenvolver projetos.

Nesse modelo, você tenta incorporar a eficiência da gestão privada e prestar um serviço mais rápido e eficiente para a sociedade. A vantagem da PPP é que, por exemplo, como o empresário só começa a receber quando o serviço está plenamente disponível, a tendência é que as obras sejam concluídas o mais rápidamente possível. Isso evita problemas orçamentários, de atrasos de obras, etc.

Existe um limite para o crescimento do número de PPPs?

Temos um limite legal estabelecido em que o governo pode comprometer, no máximo, 1% da receita operacional líquida com contraprestações. Com o Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas que o governo criou, é possível garantir, no máximo, R$ 6 bi para pagamento das contraprestações. E esse valor não pode ser alavancado, ou seja, o governo só pode contratar PPPs se a soma das contraprestações que o governo pagar for de até R$ 6 bilhões.

Não é o valor do projeto que é considerado, mas sim o valor das contraprestações. Esse fundo já está constituído, uma parte significativa do capital já está alocado ao Fundo e ele é administrado pelo Banco do Brasil como um fundo privado comum.