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Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas do Governo Federal - FGP

publicado:  15/09/2005 15h17, última modificação:  12/06/2015 12h40

O Comitê de Gestão de Parceria Público-Privada Federal - CGP tomou, nesta data, ciência da minuta de regulamento do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas - FGP encaminhado pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, consoante sua Recomendação n° 1, emitida em 05 de agosto de 2005.
A referida minuta de regulamento deverá ser brevemente registrada pelo Banco do Brasil em cartório, possibilitando a adesão da União ao FGP e a subscrição de cotas, mediante a integralização das participações acionárias autorizada pelo Decreto n° 5.411, de 6 de abril de 2005.

Dessa forma, dar-se-á efetividade ao dispositivo da Lei n° 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que, em seu art. 16, autoriza a União, suas autarquias e fundações públicas a participar em FGP, que terá por finalidade prestar garantia de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais em contrato de parceria público-privada - PPP.

A constituição de FGP é entendida como fundamental para assegurar o sucesso das PPPs, em especial nesse momento inicial, no qual a ausência de experiência em contratos envolvendo a administração pública, por período de até 35 anos, pode gerar incertezas e custos desnecessários, reduzindo ainda o interesse privado pelos projetos a serem licitados na modalidade de PPP. Nessa perspectiva, o FGP contribuirá para o sucesso do programa federal de PPPs, cujos projetos iniciais estão em fase de desenvolvimento.

É entendimento do CGP que a minuta de regulamento ora submetida contempla os aspectos relevantes para o funcionamento eficiente do FGP, sendo ainda compatível com todos os comandos normativos estabelecidos para o FGP, em especial àqueles emanados da Lei n° 11.079/2004, do Decreto n° 5.411/2005, da Resolução n° 3.289/2005 do Conselho Monetário Nacional - CMN e da própria Resolução n° 1/2005 do CGP.

Em particular, a minuta submetida aprofunda os mecanismos que deverão garantir a solidez do patrimônio transferido ao FGP e da garantia a ser emitida a parceiros privados, pilares que permitirão ao FGP cumprir sua missão de reduzir as incertezas e riscos percebidos por esses parceiros, no que se refere aos compromissos financeiros assumidos pelo Governo Federal em contratos de PPP.

A solidez do patrimônio do FGP está alicerçada nos seguintes aspectos:

1. Gestão Profissional - O FGP será gerido por instituição financeira federal especializada em gestão de recursos de terceiros, credenciada pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM para a realização dessa atividade, na qual possui experiência e sucesso comprovados.

2. Qualidade dos Ativos (Precificação) - A Administradora irá escolher a empresa independente responsável pela avaliação dos ativos no momento da integralização pelo Governo Federal, sendo ainda responsável pela marcação dos mesmos à mercado, em conformidade com as práticas determinadas pelo Banco Central do Brasil e pela CVM, item do Regulamento do FGP não passível de alteração (Cláusula Pétrea). O aporte inicial no FGP será feito com ações de primeira linha, conforme discriminado no Decreto n° 5.411/2005, garantindo rentabilidade e liquidez ao FGP. Fica ainda facultado o ingresso de outros tipos de ativos no FGP, conforme previsto na Lei n° 11.079/2005.

3. Política de Investimento - O Regulamento do FGP determina gestão mais conservadora, restringindo as aplicações de maior risco, que poderiam vir a comprometer o patrimônio aportado. Determina ainda a conversão paulatina dos ativos integralizados (ações, que possuem cotação mais volátil) em ativos mais adequados à outorga de garantias, observadas as condições de mercado, o que reduz a probabilidade de perdas de capital.

4. Sustentabilidade - Em caso de eventual inadimplemento, o FGP deve subrrogar-se nos direitos do parceiro privado, ficando a Administradora obrigada a acionar o ordenador de despesa inadimplente.

A solidez da garantia, por sua vez, está alicerçada nos seguintes aspectos:

1. Ausência de Alavancagem - FGP não somente fica impedido de outorgar nova garantia se for verificado que o valor presente de todas as garantias emitidas supera o valor presente dos ativos, como a Administradora fica obrigada a reavaliar mensalmente essa relação, justificando eventual desequilíbrio e solicitando ao cotista a integralização de novos ativos no FGP, caso o desequilíbrio seja percebido como permanente.

2. Qualidade da Garantia - A modalidade de garantia a ser outorgada ao parceiro privado depende do tipo de ativo na carteira do FGP, precaução contida no Regulamento como forma de evitar um descasamento entre a liquidez do ativo e a da garantia outorgada, que poderia criar dificuldades para a liquidação de compromissos assumidos pelo FGP. Abaixo, quadro com a relação das modalidades de garantia que podem ser emitidas para os ativos do FGP. Ressalte-se que as garantias podem ser outorgadas com base em ações transacionadas em bolsa, mas é necessário impor uma margem de segurança no comprometimento do ativo, de modo a minimizar o risco de oscilações de mercado provocarem descasamento entre o valor presente dos ativos e das garantias. O compromisso com a qualidade da garantia também está expresso no comando dado à política de investimento de priorizar a mitigação de risco de descasamento entre os ativos e as garantias outorgadas. Por fim, ressalte-se que eventual integralização de ativos com menos liquidez (e.g. imóveis) não comprometerá a qualidade das garantias outorgadas, pois permitirá apenas a emissão e lastreamento de modalidade de garantia específica.

Modalidade de Garantia - por ativo

Fiança - dinheiro, título público, ações negociadas em bolsa e direitos creditórios.
Caução - títulos públicos, ações e direitos creditórios.
Alienação Fiduciária / Hipoteca - Imóveis.
Penhor - Bens Móveis.
Possibilidade de prestar contra-garantia ou constituir patrimônio de afetação.

3. Regras claras para acionamento (Cláusula Pétrea) - O Regulamento do FGP obriga a Administradora a receber todos os pedidos de execução de garantia, consoante o comando expresso na Lei n° 11.079/2004: 45 dias após o vencimento da fatura aceita e 90 dias após vencimento de fatura não contestada. Estabelece ainda o prazo máximo de 15 dias úteis para o pagamento da garantia, caso o pleito do parceiro privado seja procedente e a administração pública não tenha providenciado o pagamento ou a contestação da fatura nesse período. Admite-se ainda a utilização de arbitragem, desde que previsto no contrato de PPP.

4. Restrições a decisões discricionárias dos Cotistas - Vedou-se a possibilidade do parceiro público interferir nas decisões do FGP que possam representar risco ao cumprimento de suas obrigações, como, por exemplo, outorgar garantias em desacordo com o limite financeiro disponível, manifestar-se sobre a execução e pagamento de garantias (Cláusula Pétrea) e liquidar o FGP sem saldar os compromissos assumidos.

5. Comprometimento jurídico - As garantias outorgadas pelo FGP serão expressas em edital e contrato de PPP, de maneira detalhada, visando dar forma jurídica clara aos direitos e obrigações das partes.

Ressalte-se ainda que o Regulamento do FGP determina conjunto de procedimentos à Administradora visando conferir transparência em sua gestão, incluindo a obrigatoriedade de divulgação periódica da evolução patrimonial; divulgação tempestiva de fatos relevantes; publicação anual de relatório de administração, demonstrações contábeis e parecer de auditores independentes; e disponibilização anual de sala de dados com informações detalhadas sobre o FGP para os parceiros privados garantidos.

Esse conjunto de características expresso na minuta de Regulamento apresentada pela STN é suficiente para assegurar a constituição e operação de FGP capaz de dar suporte ao programa federal de PPPs, criando os incentivos necessários para a manutenção da solidez dos ativos integralizados pela União e das garantias outorgadas, o que contribuirá para minimizar o risco percebido pelos potenciais parceiros privados.

Por fim, o CGP entende que a conjugação do FGP ora apresentado, com a manutenção da política fiscal em curso - que permite ao Governo Federal sinalizar a sustentabilidade de seus compromissos financeiros - e com a escolha criteriosa de projetos a serem licitados na modalidade PPP - nos quais a contrapartida financeira do Governo Federal constitua fração minoritária das receitas auferidas com os empreendimentos - permitirá que o programa federal de PPPs seja bem sucedido, contribuindo para aumentar os investimentos e melhorar a qualidade do gasto público.